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日期:2019-05-15    来源:武汉欣荣会计

采购,包括招标、非招标采购是一种微观经济活动,但却是政府有关部门及其人员最愿意介入且介入最深的一一个领域。《招标投标法》和《政府采购法》中规定招标投标与政府采购基本原则是公开、公平、公正和诚实信用,评标、评审的宗旨是择优,即在响应需求的供给中进行择优。这里,公开是形式、公平、公正是采购过程要求,而择优是采购的宗旨,因为从微观经济看,采购实质是从市场有限供给中进行择优选择。那么,是要形式、过程还是要结果?公平公正是否与采购择优相矛盾?招标投标、政府采购的行政监督与落实采购人主体责任又是什么关系呢?本文拟在法律框架下,按微观经济学的择优原则对这些问题进行分析。

一、公平公正是采购过程约束条件

招标投标、政府采购、企业采购均要求采购过程公平、公正,但其与采购择优并不矛盾,公平、公正是过程约束。实际上,对不同参与人,这里的公平、公正含义与要求并不一致。武汉代办公司哪家好 首选武汉欣荣财务为您提供专业服务。

1. 采购人

公平的实质是公正,要求采购人站在客观、公允的立场上,对相对人公平正直,以保障采购活动当事人的合法权益。这其中,公正与公平的主要区别在于公平调整双方当事人间的法律关系,而公正调整一方当事人与多方当事人间的法律关系,强调采购人与所有投标人、供应商间保持相同距离,不偏不坦。

公平、公正原则要求采购人在采购过程中,给予所有投标人或供应商平等机会,享有同等的权利和相应义务,招标人不能特意照顾或者特意排斥某一个或某几个潜在投标人、投标人或供应商。对此,《招标投标法实施条例》第三十二条、《政府采购法实施条例》第二十条进行了详细规定。例如,《政府采购法实施条例》第二十条明确规定,采购人或者采购代理机构有下列情形之一的,属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇:①就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息;②设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关;③采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品;④以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件;⑤对供应商采取不同的资格审查或者评审标准;⑥限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商;⑦非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地;⑧以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。这里的其他不合理条件,指采购人采用上面①–⑦之外的违反公平、公正的条件对投标人、供应商实行差别待遇或歧视待遇的情形,例如,《政府采购货物与服务招标投标管理办法》第十八条明确规定,采购人采用厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求的,除出进口货物采购以外,属于对投标人实行了差别待遇或者歧视待遇等。

采购人在采购过程中遵从公平、公正原则是其组织采购活动一项基本原则,换言之,其主观意念上不能厚此薄彼,不能在其发出的要约邀请文件及采购过程中故意照顾或排斥某一个或某几个潜在投标人、投标人或供应商,须遵从招标投标法、政府采购定交易规则进行采购。

2.投标人和供应商

投标人与供应商在采购活动中遵从公平、公正原则的具体表现,是依法响应采购活动。同时,参与采购活动时遵纪守法,依其实力进行竞争。不得违法相互串通投标报价,不得排挤其他投标人、供应商的公平竞争,损害采购人或者其他投标人、供应商的合法权益;不得与采购人串通,损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益;不得以向采购人或者评标、评审委员会成员行贿的手段谋取中标或成交;不得以低于成本的报价竞标,不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假,骗取中标或成交。

3.评标、评审委员会

评标委员会、评审委员会及其成员遵从公平、公则原则,在其依法按采购文件中规定的评标标准、评审标准和方法,客观、公正地对投标文件或响应文件进行评审和比较,完成评标、评审报告并推荐合格的中标或成交候选人。这里的评审标准、方法是统一的,是采购文件中明确规定的。公平、公正原则要求评标委员会、评审委员会及其成员按照统一的标准和尺度进行评审、比较,择优推荐合格的中标或成交候选人,不能在评审过程中照顾或排斥某一个或某几个潜在投标人、投标人或供应商,不得接受任何单位或者个人明示或者暗示提出的倾向或者排斥特定投标人的要求。

注意,评标委员会或评审委员会是采购人依法组建的并对评标、评审负责的一个机构。其评标、评审依据来自招标文件或采购文件中载明的评审标准和方法,评审对象是投标文件或供应商的响应文件,即以采购文件评审比较响应文件,其核心在于择优,即从有限响应供应商中,按照采购文件规定的则有方法择优,满足采购的经济宗旨。评标、评审过程做到公平、公正,其核心在于按采购文件中评审标准和方法,采用统一的尺度进行择优选择与推荐中标、成交候选人。

二、追求采购结果最优是落实采购人主体责任根本

采购宗旨在于从符合条件的市场供给中进行择优选择,以承但采购结果责任。而落实采购人主体责任的宗旨,在于改变“重过程、轻结果”的形式采购为以结果为核心的采购,回归采购的经济本质。采购过程合法是采购行为要求,不是采购宗旨。采购宗旨是在合法的基础上,实现采购结果优化。所以,落实采购人主体责任的实质,在于回归追求采购结果最优的经济本质。采购人主体责任是法律赋予采购人的责权利,包括依法提出采购需求、确定采购方式和组织方式、依法编制采购文件,明确采购需求、资格审查标准、报价要求、评审、比较标准和方法,以及合同主要条款。国家对采购项目的技术、标准有规定的,采购人应当按照其规定在采购文件中提出相应要求,例如,生态环境保护的要求等、依法组织采购过程、依法组织评审委员会对投标文件、响应文件评审、依法与中标人或成交供应商签订书面合同、履约,组织采购结果验收等。

招标投标、政府采购和企业采购的经济宗旨是依法组织市场竞争,进行择优选择,与采购过程公平、公正的要求并不矛盾。这里,追求采购结果最优,即最大限度地满足采购文件中规定的各项综合评价标准,或是满足采购文件的实质性要求且经评审的相应价格最低。注意,追求采购结果最优在于采购人在采购文件中明确评审标准和方法是经济学意义上的择优,这在采购实践上是最不到位的。实践中,因采购追去目标不是择优,导致了采购市场上违法违规交易层出不穷。例如,招标人、代理机构、投标人、供应商和评标委员会成员串通,或是投标人、供应商弄虚作假骗取中标或成交等行为,其实质都与采购不是择优有直接关系。

《招标投标法》实施二十年、《政府采购法》实施十七年了但在追求采购结果最优这一点上一直为业内忽略,甚至一些国务院部门给出的文件也在进一步误导择优,以为这就是依法进行采购。例如,国家发展改革委等九个部委局颁布的工程勘察、设计、监理、施工、设备和材料采购《标准招标文件》中的综合评估法实质是综合评分法,即对投标人的投标按资信A业绩、B技术、C报价和D其他四个部分分别给出评分标准,投标得分=A+B+C+D,以及财政部颁布的《政府采购货物与服务招标投标管理办法》中明确地综合打分法,即投标人评标总得分=F1×A1+F2×A2+……+Fn×An,F1、F2、……、Fn分别为各项评审因素的得分,A1、A2、……、An分别为各项评审因素所占的权重(A1+A2+……+An=1),均是认为评分最高的投标为最优的思想。那么,无论是政府采购还是企业采购,分数最高的一定是投标或响应最优的么?答案是不确定的,因为其结果,与评委的专业素质和职业道德密切相关,同时,违反了微观经济规律。

采购是市场经济活动中一种典型的微观经济活动,属于微观经济学界定的消费选择行为,其选择的唯一标准是实现商品效用最大化。为判断商品效用,经济学中先后出现了两种理论假设,一是基数效用理论假设,二是序数效用理论假设。其中,基数效应理论认为,商品效用可以对应于一个实数值,这样,在进行消费选择时可以简单地凭借其对应的数值大小进行选择。序数效用理论认为商品效用不能对应一个绝对数值,不同商品的效用只能进行相对比较而不能绝对化。基数效用理论假设经过实践检验,在其提出四十年左右即为经济学界淘汰,转而由序数效用理论假设取代,因实践发现,大量的商品效用根本无法对应一个实数值。

那么,我们让评标、评审委员会成员对投标人、供应商的响应结果进行评分,到底是在做什么呢?这实际上是一种参照“专家决策机制”,基于专家一定是在其专业领域内客观、公正,具有相当职业道德的假设。在此基础上,套用“基数效用理论”让评标、评审委员会成员按给定的评分区间进行评分,或是按采购文件明列的客观评分标准计算。后者能实现但前者,实际上是让评审委员会成员“拍脑袋”给出一个分数即效用值,即“做游戏”,因为其技术素质不一、职业道德水准不一。即便评审成员技术、职业道德一致,也实现不了择优,因为这是一种经济学已淘汰的方法。按经济学观点,评审委员会成员只能按其专业素质对投标、响应结果进行相对比较,进行优劣判断。故此,国务院这些部门给出的综合评分法,实质上是一种游戏规则而非经济择优。

所以,即便国务院主管部门颁布的文件,其评标办法给出的也不是经济学认可的择优方法,但政府采购、企业采购却使用多年而不觉晓,还以为这就是政府采购、企业采购的根本而抱怨招标投标、政府采购制度问题重重。这也揭示了为什么这些年采购领域违法违规事件层出不穷,其原因就在于一些行政部门凭借其行政权力要求采购人按照其指定的“游戏规则”而不是“经济规则”管理招标投标和政府采购,这也就解释了为什么市场交易规则日益严格而虚假招标、虚假采购实践一再出现,因为采购人需要经由“游戏规则”承担采购结构责任。

按中央深改委“强化采购人主体责任”的要求,有关部门需要认真反思:强化采购人主体责任是否意味着“一推了事”,责任推给采购人而同时又在对其采购过程“横挑鼻子竖挑眼”,对其非法干预?答案不言而喻!落实《招标投标法》、《政府采购法》赋予采购人的责权利,即其“依法进行招标”和“依法进行政府采购”权利,实现采购结果优化,变“重过程轻结果”为以结果绩效考核为出发点的管理思路,才是深化采购制度改革的根本出路。

三、构建规范有序的市场是深化采购制度改革的宗旨

落实采购人主体责任的核心在于构建规范有序的采购市场秩序。这一目标涉及采购人、投标人及供应商、评标、评审委员会,以及招标投标、政府采购、企业采购监督、管理部门,单依采购活动的任何一方都无法实现,例如,单强化采购人一方主体责任,其引导的只能是“走形式、走过场”,发挥不了“市场在资源配置中的决定性作用”,即采用市场竞争机制推动技术进步,进而推动社会向前发展的根本。

如上述,构建规范有序的采购市场秩序涉及采购人、投标人及供应商、评标、评审委员会及其成员。按照“政府搭台、百姓唱戏”的观念,市场的构建及秩序维护在于政府,采购人、投标人及供应商、评标、评审委员会及成员只是参与者。故此,深化采购市场改革的核心是政府,是正确处理政府与市场关系的一个核心的问题。这既涉及公共资源交易平台整合,还涉及既有行政体制的深化改革,因为招标投标行政监督,特别是有形建筑市场的存在,是从计划经济向市场经济转型残留物最多的一个领域,同事,也是政府干预微观经济活动最明显的一个领域。需按国务院的“放管服”,进一步深化体制改革,转变政府职能,把那些通过市场调节、行业自律能够解决的事项交给行业组织或市场调节去解决,以形成政府宏观调控、行业规范引导、企业自主决策、依法经营的规范有序的交易市场。

在深化行政体制改革过程中,如何让中央和地方行政管理部门依法行政,打造法治政府一直是深化行政体制改革中的重中之重。在招标投标与政府采购领域,如何使政府行政监督部门遵纪守法、依法行政,业已成为其深化经济体制改革的深水区,因为近年一些地方政府、行政监督部门打着“改革”、“创新”和“公平、公正”旗号胡乱作为,非法干预市场交易活动而中饱私囊的,大有人在!例如,一些地方行政监督机构违反上位法,规定本行政区域采购人不得收取投标保证金、不得派代表参加评标、评审活动等,极大地侵犯了采购人合法权益。一些地方行政监督部门颁布打着创新、公正旗号,颁布一些违反市场经济规律的规范性文件或是地方土办法,如违背法律宗旨、违背经济规则颁布统一的评标办法,强制要求采用“抽签摇号”等博彩方式确定中标候选人或中标人,强制要求采购人使用其颁布的评标办法否则不对其采购文件备案、不颁发施工许可证等非法干预采购活动。

试想,既然落实采购人主体责任,即是由采购人对采购结果承担主体责任,必须还权采购人于法定的责权利,任何单位和个人不得对其非法干预,这里的任何单位,当然包括行政监督部门及其人员。从经济学看,采购项目之所以可以采用市场竞争实现,其基础在于采购需求、供给存在个性化差异,不可能存在统一的评审比较标准和方法,行政监督机构人员也不可能具备相应的专业素质。故此,地方一些行政监督机构强制要求采购人遵从其颁布评标办法实质,是在非法干预采购活动,是其乱作为的表现。更严重的,一些地方行政监督机构、部门、行业组织为获得私下交易利益胡作非为,不惜以身示范充当一些黑恶视力保护伞等行为,极大地侵犯了采购人主体责任等行为必须得到纠正。而这也是为什么采购制度改革进入了深水区的原因。

综上所述,采购遵从的公平、公正原则是落实民权平等,维护采购活动参与人权利的需要,而采购结果择优则是落实采购人主体责任,构建以实现采购结果择优为宗旨的的必须。前者是形式、过程需要,后者是采购经济本质所需,并不矛盾。只有正确处理好二者间的关系,才能真正发挥市场在资源配置中的决定性作用,而这与深化经济体制改革,特别是正确处理政府与市场的关系问题密不可分,因为深化采购制度改革的宗旨是构建规范有序的市场交易体制。

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